公路收费体系即将迎来大变。7月21日，交通运输部公布了《收费公路管理条例》(修订稿)(以下简称“修订稿”)，进行为期一个月的公开征求意见。

其中最为引人关注的是，修订稿对传统的收费公路管理制度作了调整，增加政府高速公路偿债期限届满后，仍然可以基于养护管理需要的收费形式。

交通法专家认为，养路费纳入通行费征收范围涉嫌违反其上位法——《公路法》。

东南大学法学院副教授、交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松建议，由全国人大常委会主导修订《公路法》，以确保相关制度的合法性。

违反《公路法》

2004年出台的《收费公路管理条例》(以下简称“《条例》”)，对促进公路事业发展、规范收费公路管理起到了重要作用。

但随着经济社会的快速发展以及国家财税体制改革的推进，特别是2014年8月31日，全国人大常委会审议通过了《预算法》修订案之后，现行《条例》的政策导向、部分制度已不适应全面深化改革的要求，亟须修订。

最为引人关注的是，修订稿对传统的收费公路管理制度作了调整，增加政府高速公路偿债期限届满后，仍然可以基于养护管理需要的收费形式。

东南大学交通法治与发展研究中心研究员虞青松认为，修订稿将通行费列为公路养护管理资金来源，涉嫌违反上位法——《公路法》。

该法第59条规定了三种可以收取通行费的公路，收费的原因是还贷和偿还投资，不包括养路费。

虞青松认为，《公路法》中明确规定税收是公路养护资金的唯一来源，不能以收费形式。《公路法》中也没有授权国务院可以创设新类型的收费公路。因此《修订稿》新增的高速公路收费类型违反《公路法》。

除此之外，虞青松认为，修订稿规定基于养护管理需要的收费形式，违背了国务院推行的“费改税”政策，属于历史的倒退。

为了推进 “费改税”改革，1999年10月31日，第九届全国人大常委会第十二次会议通过了《关于修改公路法的决定》，明确采用依法征税的办法筹集公路建设养护资金。由此，“费改税”政策具备法律效力，政府部门开征养路费已被禁止。

河北庶宁律师事务所韩甫政认为，《立法法》第八条第七款规定，对非国有财产的征收、征用，只能制定法律。基于养护管理需要收取通行费，实际是政府对公民财产的一种征收行为。《修订稿》只是行政法规，超出了立法权限。

统贷统还

修订稿中另一个引起关注之处是对于“收费期限”的调整。

《条例》中规定，政府还贷公路和经营性公路的收费期限分别为最长不得超过20年、30年。

修订稿将其修改为，政府收费公路中除高速公路以外的其他收费公路的收费期限最长不得超过15年，但是国家确定的中西部省市区最长不得超过20年。

虞青松认为，修订稿的上述规定，将“政府还贷公路”和“经营性公路”更名为“政府收费公路”和“特许经营收费公路”，是变相取消政府还贷公路的收费期限，使原政府还贷公路的属性发生了质的变化。这使原政府还贷公路收费的目的，从偿还贷款的经济性收费转向管理性收费。

《条例》中规定了统借统还(统一贷款、统一还款)，修订稿修改为“统一举债、统一收费、统一还款”。统借统还的范围限定为“政府收费公路中的高速公路”。

顾大松认为，修订稿将“统贷统还”政策扩张到收费到期或还清贷款的公路。如果没有对“统借统还”做出细化规定，容易被扭曲滥用。

他举例说明，比如一个省内有10条高速公路，6条是20年前修的，贷款已经还完;4条是新修的公路没有还完之前，贷款已经还完的路还可以继续收费。

上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈认为，修订稿“统贷统还”政策将会激发地方政府投资高速公路的热情。

傅蔚冈经过研究后指出，“当前中国的高速公路已明显‘产能过剩’， 修订稿‘统贷统还’政策有可能加剧这一问题。”

顾大松认为，修订稿在形式上只是对《收费公路管理条例》的修改，但其实质是修改了《公路法》所确定的收费公路管理制度。《公路法》是由全国人大常委会制定的，是《条例》的上位法。根据《立法法》，即使要调整收费公路管理制度，也应该由全国人大常委会主导修订《公路法》，不能通过修订行政法规位阶的《收费公路管理条例》架空《公路法》。