文/观察者网专栏作者 罗茜】

近日，一则关于运城85岁农村老太太烧炕，孩子被罚2000元的传闻在社会上引起广泛关注。虽然后来官方辟谣称处罚不实，事件暂时结束，但网上关于北方农村居民冬季如何取暖的讨论还在继续。

在政策、社会等因素的推动下，环境问题越来越成为一项重要的治理任务。中共十九届全国代表大会提出赢得蓝天之战。国务院于2018年发布了赢得蓝天之战的三年行动计划，提出了明确的目标和指标，并划定了京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等重点区域。

陕西省作为重点地区之一，根据国务院发布的文件制定了陕西省铁腕雾霾赢蓝天战三年行动计划（2018-2020），提出进一步推进散煤管理，促进农村居民、农业生产、商业活动煤（工资）清洁能源替代，组织散煤燃烧管理专项检查行动，加快农村煤电电网升级。

关注环境问题是满足人们日益增长的美好生活需求，增强人们生活幸福感的重要措施。然而，作者在今年夏天的陕西省S村调查中发现，煤改电政策作为一个民生项目，并没有像预期的那样受到群众的欢迎，许多村干部甚至抱怨政策执行不令人满意，甚至反弹。

S村调研

S该村位于陕西省的一个普通农村，燃煤是当地传统的生火烹饪和取暖方式。2018年，当地开展了轰轰烈烈的禁煤运动 并对城乡实施分类控制：禁止向私人、城市人口密集的地方销售煤炭进行统一集中供暖；郊区和农村地区实施煤改电项目，S村就是其中之一。

地方煤改电项目推进过程大致分为三个阶段：

第一阶段是2018年开始实行阶段。

主要工作是宣传煤改电政策。村干部采取村民自愿的方式，对煤炉的方式，给予一定的补贴。在S村，普通蜂窝煤炉的回收价格是10元，如果是40元cm如果直径达到80元，直径为60元的蜂窝煤炉cm宽，回收价格100元。该价格远低于煤炉，但略高于废物回收价格。在这个阶段，燃煤和电加热都存在，但无烟煤必须燃烧和清洁。

第二阶段是2019年升阶段。

全区彻底取消卖煤点，禁止卖煤，严格控制外国卖煤商贩，一经发现扣留并罚款。同时，全面禁止农民燃煤，不承认清洁无烟煤。全面拆除煤炉，甚至用热感器在村里检测热源，检查是否使用煤炉。因为晚上会突然抽查，一些村民说:因为冬天大家还在偷偷生炉子，怕有人来检查，只能关门，有人敲门有点害怕。

资料图：侠客岛

第三阶段是2020年即三年行动结束之年，高强度治理已成为常态化。

全区享受补贴的农民完全禁止燃煤，政府监督进一步加强，日常调查、抽查、突击检查全部使用。上级政府对村干部进行了严格的考核，村干部有时甚至在晚上12点配合上级工作人员进入家庭。一些村干部在采访中说：我们应该配合上级政府进行检查，随机选择进入家庭，直到晚上12点，不要打开梯子翻墙。

地方政府在实施煤改电项目时，除了大力监管外，还提供了一系列取暖补贴。

一是取暖设备。当地有三套方案：

一是天然气入户。但天然气成本高，前期投入大，室内取暖设备安装改造，每户费用约2~3万元，80%的农民负担不起。虽然管道进入家庭，但在用气量大的时期，天然气供应不能保证稳定，管道可能无气。最后，天然气管道的安装需要达到全村60%以上的用户比例。由于意向用户数量不达标，新村最终没有实施该计划。

二是电炉、电热毯、电加热器等常用三件加热设备购买补贴，农民只需花300元就可以买到价值1300元的三件套。

三是空调购买补贴，按空调总价的60%补贴，但每户最多报销3000元。

S村里有一半的村民选择了两三个方案。

二是电费补贴。自2018年以来，地方政府每年12月、1月、2月对用电取暖用户实行电费补贴，按电费50%给予补贴。但规定每年最高电费补贴限额为1000元，连续三年补贴。目前，补贴政策已经结束。

煤改电项目的初衷是减少煤炭造成的空气污染，改善环境。在此过程中，政府投入了大量的人力物力。

在人力上，当地专门成立生态委员会，市委书记亲自主抓，每月调度工作进展。区和街道专门成立工作队上门检查、督查和宣传，村干部甚至大半夜还需要在村里进行巡查。

在物力方面，以S村为例。三年来，全村600户每户补贴3000元电费，其中300户购买空调(最低价3万元空调)*60%=1800元)，其余300户300元获得1300元的电热炉补贴，S村至少需要180万元 54万 30万=S村所在的街道有264万多个村庄，全区所需的财政资金投入可见一斑。

然而，为期三年的禁煤运动的最终效果并不理想。在采访中，大多数受访者认为煤改电远非成功。随着电费补贴期的结束，越来越多的人再次烧煤。现在有些人在烧煤，政府不在乎。

政策难以接地气

煤改电政策的出发点是环境要求和环境治理，但在实施过程中涉及到农民的生活习惯和经济开支。

首先，电加热与农民的生活习惯有冲突。

随着经济水平的提高和城市化的发展，一些当地的中青年已经进入城市工作和生活。虽然他们仍然是农民，但煤到电政策对他们基本上没有影响。有些人的收入水平提高了，为了改善房屋装修的生活，为了保护房屋，这些人自然不会使用煤炭，甚至他们自己也改变了电加热。因此，这两种人都没有受到政策的影响。

而那些弱势群体，包括老年人，挣钱能力低的人，往往受影响最大。由于年龄或身体原因，这些人基本上一直呆在家里，当地的冬天很冷，需要。农村房屋一般较大，封闭性差（如无特殊改造），导致空调加热效果差，一关冷却，只能用煤加热。有时候，坐月子的女人回村里休息，空调取暖根本不起作用。每个人私下都会烧煤。村干部知道真相，有时默认。此外，在当地，烧煤不仅用于取暖，还用于烧水、做饭、加热东西等。煤炉温度高，加热非常方便。用电加热后，很多老人不习惯，不适应，还要学习用电加热和做饭。

其次，普通农民用电取暖非常不经济。

当地农民给我们算了一笔经济账:普通家庭一个冬天(四个月)需要一吨煤，一吨煤的价格在1400元左右。用电代替，一个冬天电费5000元，电费补贴最多1000元，比燃煤多2600元。这还没有计算早期各种电器和煤炉的购买价格差异。

对于普通农民来说，每年的额外费用是难以承受的，也是不愿意承担的。对一些弱势群体影响更大。过去，他们可以捡柴火过冬取暖，几乎不花钱或只花少量钱，而用电只能真正花钱交电费；而且因为这些人在家时间长，用电量大，用电量多，但收入往往很有限。

可以说，燃煤采暖的经济效益和广泛使用两个特点使农民难以放弃，并在禁煤运动结束后反弹。

不仅如此，政策在实施过程中也存在许多难以监管的地方，导致实施效果大大降低。虽然地方政策实施之初就实行源头控制，但全面禁止卖煤点，严格查处外来流动卖煤情况。然而，有政策和对策。为了避免检查，许多企业在夏天转向卖煤。由于区域间禁煤政策和实施不同，周边地区没有禁煤，仍有更多的卖煤点。农民仍然有办法私下购买煤炭（如让亲戚购买煤炭等），当地政府很难进行全面监督。

明确政策服务主体

虽然煤改电项目是一项环境治理措施，但也属于生活治理范畴，因为它涉及到农民生活方式的变化。

农民的生产境或村庄环境的长期互动过程中，农民的生产生活秩序总结和探索了自己的经验，甚至成为当地习惯和文化的一部分，历史悠久，惯性强。因此，要实现生活治理对农民生活方式的有效改变，需要改变与农民相关但已经根深蒂固的观念、习惯和文化。这意味着生活治理必须是一个完整和长期的治理过程。

事实上，随着经济的发展和文化的传播，普通人的环境意识和健康意识大大提高。尤其村庄中的年轻人对“煤改电”项目非常接受和支持。一方面说明农民的观念和意识确实在发生变化，另一方面也说明农民内部分化，农民的实际需求存在差异。因此，一个非常重要的问题是，在当前农民分化的背景下，谁是政策服务的对象和主体。强调煤改电政策中的民生取向，逐步推进差异化。

客观地说，当地实施的煤改电项目对农民也有好处。毕竟煤取暖不环保，不仅污染了空气，也影响了农民的健康。其次，存在很大的安全隐患。北方冬季煤取暖导致一氧化碳中毒的消息也很常见。然而，在制定和实施为农民提供良好政策的过程中，似乎经常有意或无意地忽视农民作为生活的主体，从而在实践中面临阻力，导致大量的金消耗。

一方面，煤改电项目作为外部任务输入村庄，而不是农民主动争取的结果，这意味着农民最初不愿意改变。虽然农民的观念开始改变，但由于各种条件，他们仍然保留着旧的观念和生活习惯。因此，面对政府大规模、高标准的禁煤运动，他们很容易产生抵触情绪，抱怨各种政策，不愿意合作，然后在半夜偷偷买煤、烧煤。

另一方面，“煤改电”政策在当地作为一项政治工作，地方政府出于避责及政绩等因素考虑，都有极强的做好工作的倾向，包括提高完成率等，在此过程中就容易出现运动式治理，政策执行往往显得激进，很多工作就做得不细致、不踏实。

这导致了两个后果：一是干部和群众之间的冲突加深，农民认为一些干部把民生工作变成了形象工程，怨恨；第二，一些干部采取代替农民改变的方式，而不是逐步引导农民改变生活方式。这打破了农民和国家之间的责任界限，导致政府陷入了高成本、低效率的治理困境。

结语

农民的生产和生活是一体的。农民生活方式政策的实施效果最终取决于农民观念或社会基础的转变。只有在物质层面上改变而不触及概念，不实现整体治理，才能简化生活治理，其效果必然有限，容易反弹。

目前，农民的生活方式正在发生变化，或隐藏或明显，但总是在一个变化的过程中。为了满足人们更好生活的需要，国家需要进行生活治理。但与此同时，国家对农民生活方式的干预和治理应尊重农民观念变化的程度，明确政府与农民之间的责任边界，确保农民的主体性，避免政府安排而不是简单行政。

可以说，煤改电不仅是污染与环保的战争，也是传统与现代的战争。对政府来说，这也是一份测试其治理能力是否现代化的试卷。

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